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【研究報告:獨家專稿】以社會治理新理念創新廣州城市更新思路

編者按

廣州作為國家歷史文化名城、我國重要的中心城市、國際商貿中心和綜合交通樞紐,近年來城市的更新速度明顯加快。但城市更新進程存在許多短板和不足,應貫徹落實習近平總書記去年在廣州考察時提出的“要突出地方特色,注重人居環境改善,更多采用微改造這種“繡花”功夫,注重文明傳承、文化延續,讓城市留下記憶,讓人們記住鄉愁”的要求,以社會治理新理念創新城市更新思路,探索城市更新共建共享共治新模式,傳承城市發展脈絡,實現城市大定位和大戰略。

城市更新進入共建共治共享新時代

1城市更新是實現社會共建的重要途徑

共建即共同參與社會建設。通過社會的政策安排,為各種社會力量和市場主體發揮作用創造條件與空間,形成民主參與機制。城市更新涉及眾多的利益相關者,應充分考慮各方訴求,讓更多的利益相關者確實參與城市更新活動,將城市建設成為更宜居、宜業、宜游的城市。當前,廣州城市更新的重點在于推進老舊小區微改造,其中社區居民、商戶以及各類組織等是老舊小區微改造的直接利益相關者。因此,與社區居民、商戶以及各類社會組織等密切相關的城市更新項目,應讓他們共同決策、共同建設,努力讓其受益。城市更新前問需于民,形成共謀;城市更新中問計于民,達成共建;城市更新后問效于民,實現共評,最終實現真正的社會共建。

2城市更新是實現社會共治的重要載體

共治即共同參與社會治理。在新時代,人民群眾對于民主、法治、公平、正義和個人價值實現的愿望日益凸顯,黨和政府要為人民群眾參與治理創造條件,其中城市更新是推進社會共治的重要載體。城市更新是一個多方博弈的過程,在整個過程中需進行有效協商治理,方可避免各種社會矛盾的激發。通過城市更新,補齊基礎設施、公共配套服務等短板,實現人與社會的良性互動,增強群眾對城市的認同感、歸屬感和自豪感,有利于完善社會治理體系,形成人人參與共治的格局。

3城市更新是實現社會共享的重要抓手

共享即共同享有治理成果。習近平總書記強調,我們追求的發展是造福人民的發展,我們追求的富裕是全體人民共同富裕。有效的城市更新能夠帶來可觀的經濟效益和社會效益,城市更新的利益相關者均可享受城市更新的成果。一方面,城市更新帶來的基礎設施的完善、公共服務配套的完備、人居環境的改善等成效,使得群眾能夠享受更有品質的生活空間、更高水平的生活質量;另一方面,城市更新帶來的經濟效益能夠增加利益相關者的收入,例如城中村集體用地的改造和商業運作,使得村民每年能夠得到一筆可觀的分紅,等等。

推進廣州市城市更新的戰略思路

1以共建為導向:創新城市更新運作模式

國家重要中心城市的建設,需舉社會之力,共同謀劃和建設。一方面,市政府應扮演好規則制定者的角色,著重發揮其在城市更新中的規劃、引導、協調、統籌等服務功能,進一步完善城市更新政策,以規劃為引領,推動舊村、舊廠和舊城改造,規劃建設道路、水網、綠化等基礎設施配套,區政府主要負責城市更新項目實施的協調和監管;另一方面,通過宣傳和引導等方式,鼓勵土地權屬人,包括居民以及各類社會組織等,參與城市更新整個過程,從更新前的“是否愿意改”到更新中的“怎么改”、“如何改”,再到更新后的“成效是否滿意”等城市更新的每一環節,真正實現社會共建,以提升城市更新的效果和效率。此外,通過制定優惠政策吸引社會力量參與城市更新,真正實現市場在資源配置方面的決定性作用。

2以共治為引領:探索城市更新后治理模式

國際商貿中心的建設,良好的城市面貌和和諧的社會環境是關鍵。當前廣州已形成較為成熟的城市更新模式,有效地解決老舊小區、城中村人流混雜、治安混亂、宗族矛盾等諸多社會問題,但是對于項目更新后如何進行維護管理等問題則仍有待探索。如果項目更新后缺乏有效的維護和管理,不僅基礎設施破損嚴重,而且容易引發各種社會問題。因此,在城市更新后,應將共同治理的理念融入到社區管理中,通過激發群眾的共同意識、協商意識和互惠意識,引導和鼓勵居民,包括外來人口、社會組織等城市建設和發展的主體主動參與到城市更新管理體系中,讓群眾發揮主體自治作用,變基層社會治理由“靠政府”向“靠大家”轉變,解決廣州存在“生人社區”、“對門不相識”等社會問題,探索共同治理的社會治理新路徑。

3以共享為目標:推進產城融合高質量發展

幸福廣州的建設,是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為了更好地提升群眾的幸福感和獲得感,廣州城市更新應以共享為目標,將城市更新與環境改善、城市功能完善、歷史文化?;?、美麗鄉村建設、創新驅動發展、產業轉型升級等方面有機結合,全面推進產城融合高質量發展,實現經濟效益和社會效益雙提升。一方面,重點推進老舊小區微改造,實行城中村差異化、特色化改造,加快完善基礎設施、公共配套服務,不斷提升城市服務功能,讓公眾共享更新成果;另一方面,以服務城市發展為目標,以轉型升級為重點,以產城融合為導向,加快推進村級工業園、舊廠房的改造,對于一些低端的傳統產業進行優化升級或退出,同時利用改造的存量土地或空間發展諸如高新技術產業、文化創意產業、高端服務業等新興產業,讓主要利益相關者享受城市更新的經濟效益。

4以創新為動力:探索城市持續發展新機制

引領型全球城市的建設,必須以創新為引擎,探索城市更新新機制,提高城市更新質量和效益。廣州應創新城市更新理念,將物聯網、云計算、人工智能等最新科技成果運用于城市更新,力爭在智慧城市建設、綠色城市建設等方面率先走在全省乃至全國前列。推進城市更新政策創新,構建城市更新管理新機制,破除制約城市更新的體制機制障礙。建立城市更新與社會治理協同發展機制,加快推進新時代社會治理現代化步伐,不斷提高廣州社會治理法治化、智能化、專業化水平。

以新理念推動廣州城市更新的對策建議

1加強城市更新頂層設計

第一,推進城市更新立法工作。結合廣州城市更新實踐經驗,及時研究出臺城市更新地方性法規條例,明確城市更新利益相關者的權利和責任,落實相關部門在城市更新規劃、組織、協調等方面職責權限、政策體系及工作機制。

第二,健全城市更新長效工作機制。借鑒深圳做法,賦予區審核審批權限,建立城市更新權責清單制度,充分發揮區統籌機構在牽頭實施、項目推進、決策參謀、督察考核方面的作用,切實推動城市更新工作;健全相關部門之間的聯動機制和協調機制,將城市更新的內容嵌入到相關部門的行政管理和制度體系設計中,加快協調推進控規編制和修改、完善歷史用地報批手續等問題;建立城市更新聯席會議制度,協調解決諸如“三線”整治難度大、消防審批難等城市更新推進難題。

第三,研究開展廣州城市更新新模式試點,制定廣州城市更新試點行動方案,在試點工作開展的基礎上,形成指導性意見,努力探索一條符合廣州發展特點和規律的城市更新路徑,總結形成可在全國推廣復制的示范化、標準化經驗,為全省乃至全國城市更新提供標桿和模板。

2健全城市更新多方合作機制

第一,轉變政府職能,從“利益分配的博弈者轉變為利益關系的協調者與管理者”,維護處于弱勢地位的被拆遷居民以及商戶等主體的合法利益訴求,制定合理的拆遷補償和安置政策;承擔?;だ肺幕挪腦鶉?,并積極發動社會各主體參與。

第二,通過給予投資者與經營者在用地、稅收等方面的政策優惠,引導和鼓勵社會力量投資基礎設施及營造公共空間;設立專項資金進行補貼,鼓勵更多的設計師、專家學者等專業人士服務城市更新,例如建立社區工程師、社區規劃師等制度。

第三,搭建公眾參與平臺,例如設立城市更新公眾咨詢委員會、舊村改造村民理事會等機構,讓更新區域的居民、商戶等主體全方位參與城市更新的決策和執行;通過專題展示、新聞媒體、官方網站、官方微博、微信等多種形式讓其他公眾了解城市更新狀況,最大限度保障其知情權、參與權和監督權。

3構建城市更新多元治理機制

第一,建立城市更新治理多元參與機制,例如,建立居民議事制度,凡是涉及居民利益的事務,召開居民議事會進行協商共議,使得居民自治從“虛體”向“實體”轉變。

第二,利用互聯網、人工智能、大數據等信息技術,搭建城市更新多元化治理平臺,使得各城市更新主體均能夠參與社會治理。例如,借鑒“滴滴出行”模式,將城市更新治理需求變成“訂單”,由各城市更新主體搶單認領,實現“搶單治理”。

第三,發揮“區—街道—社區—小區—樓宇”五級黨組織統籌協調作用,指導建立社區建設管理委員、業主委員會、群眾自愿服務隊等居民自主管理組織,以黨建引領探索社區治理模式。

第四,建立長效管養機制。以政府啟動資金、居民自籌資金、公共物業或停車位等經營收益、社會資金等多元化資金建立長效管養基金,通過建立樓長制或引入物業管理等方式,因地制宜探索長效管養模式。

4完善利益平衡機制和共享機制

第一,通過整合社會、經濟、環境和空間問題,厘清各利益主體的訴求,完善包括容積獎勵、稅收減免及其他優惠政策支持在內的多渠道多方式的政策支持,創新城市更新的利益平衡機制。

第二,構建數據信息共享平臺,將行政服務、公共服務、公益服務、社會志愿服務等有機結合,完善城市更新項目基本公共服務功能,實現教育、醫療、養老、文體活動等基本公共服務在更新區域全覆蓋與均衡發展,更好地滿足社會大眾的服務需求。

第三,選取廣州某些成熟的社區為試點,探索建立社區黨群服務中心,建立黨建陣地共享、社區資源共享、社區服務共享、社區政策共享、社區發展成果共享等共享機制,以社區共享機制推動社會共享機制的創新。

本文整理自廣東省社會科學綜合研究開發中心、廣州市城市更新局課題組《以社會治理新理念創新廣州城市更新思路》,課題組長:黎友煥,廣東省社會科學綜合研究開發中心主任、二級研究員、博士生導師、博士